Источник: Журнал «Товар-деньги-Товар» (Киров) – «Большой Киров» — или никакого вообще»

Фото миниатюры: 7×7-journal.ru

Утвердив новые Основы государственной политики регионального развития России, Владимир Путин фактически предложил регионам – и в первую очередь таким, как Кировская область, – активно заняться увеличением своих доходов.

Члены экспертного совета журнала «ТДТ» вместе с коллегами из кировского регионального отделения Российского общества политологов и Вятского экономического клуба обсудили перспективы Кировской области в свете новых «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации до 2025 года», утверждённых Указом Президента России от 16 января 2017 года.

Андрей Зорин:

– Фраза «Кировской области предложено заняться увеличением своих доходов», вынесенная в заглавие моего сегодняшнего доклада – это парафраз высказывания Валентины Матвиенко, прозвучавшего на открытии весенней сессии Совета Федерации. Вообще появление Указа Президента России от 16 января 2017 года «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» сопровождалось целым рядом параллельных событий: состоялось заседание Совета Безопасности, где этот вопрос также обсуждался. Стенограммы этого заседания, правда, нет, есть только вступительное слово Президента – но это уже показательно. Валентина Матвиенко, повторюсь, выступала на открытии сессии, опираясь как раз на «Основы политики регионального развития». В том же тренде, думается, находились и озвученные ею идеи об укрупнении регионов, и реакция на них в национальных республиках, особенно в Татарстане, а также вброс темы о введении так называемого «подушевого налога».

На какие особенности данного документа я хотел бы обратить внимание? На то, что он опирается на идеи стратегического планирования: федерального, отраслевого, регионального, муниципального, – и даже утверждён со ссылкой на Федеральный закон №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». При этом правительство страны теперь ежегодно – не позднее 20 декабря – будет обязано представлять Президенту доклад о результатах реализации этой политики. Думаю, мы с интересом будем читать правительственный отчёт в конце этого года.

О чём говорят «Основы государственной политики регионального развития»? О необходимости достичь одновременно двух целей: во-первых, обеспечить равные возможностей для реализации прав граждан РФ на всей территории страны, повысить качество их жизни и, во-вторых, обеспечить устойчивый экономический рост и научно-технологическое развитие регионов и сбалансированное устойчивое социально-экономическое развитие субъектов и муниципальных образований.

При этом, замечу, достижение этих целей предполагается с максимальным привлечением населения – правда, это касается только региональных и местных задач.

Далее – ожидаемые результаты:

– сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан РФ, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности;

– сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов;

– достижение необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности всех населённых территорий Российской Федерации;

– дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности – развитие крупных городских агломераций как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках;

– повышение уровня удовлетворённости населения деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Результаты, как вы видите, не конкретизированы и неизмеримые. Они процессные. То есть, опираясь на них, можно любое статистическое изменение трактовать как достижение, как улучшение. Возможно, для основ государственной политики это и допустимо, но «образ будущего» России из-за этого не складывается. Мы все будем жить как где? Как в Еврейской автономной области? Или как в Москве?

Почему я об этом говорю? Разница между доходами субъектов (и, соответственно, населения), между уровнями развития социальной сферы, инфраструктуры – это бомба под единством страны. Сошлюсь на цифры научного руководителя Центра стратегических разработок «Северо-Запад» Владимира Княгинина: «В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-м – уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили своё отставание от среднероссийских показателей до трёх с половиной раз. К 2004 году десять-двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. При этом разделение по темпам социально-экономического развития проходит не только по административным границам, но и внутри них. Более 50% населения страны живёт вне зоны экономического роста».

За последние годы ситуация ещё более усугубилась. По оценке эксперта Института системного анализа РАН Владимира Лексина, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и посёлков городского типа, а также примерно 152 тысяч сельских населённых пунктов. Данный разрыв становится основным социальным противоречием и чреват политическими конфликтами.

А сейчас несколько цифр из аналитического доклада Совета Федерации 2015 года: пять самых богатых регионов России по доходам бюджетов (Москва – 1674 миллиарда рублей, Московская область – 531, Санкт-Петербург – 447, ХМАО-Югра – 275 и Татарстан – 242 миллиарда) превышают пять самых бедных (Ненецкий АО – 18 миллиардов, Адыгея – 17, Республика Алтай – 17, Калмыкия – 11, Еврейская автономная область – 10 миллиардов рублей) в 43 раза! Это немыслимая цифра по любым стандартам. То есть единство страны – это сегодня вопрос уже не политики, не сепаратистов и не националистов, это вопрос социально-экономического развития. Очевидно, что если этот разрыв между территориями будет наращиваться, то скоро мы получим гигантские пустые территории – антропогенные пустыни. В России такое, кстати, уже было – после времён опричнины Ивана Грозного.

Возвращаясь к документу, хочу отметить, что четыре его блока тесно взаимосвязаны. Это:

– экономические механизмы (реализовывать потенциал регионов, использовать их конкурентные преимущества, создавать новые точки роста и тем самым обеспечить поступление в бюджет дополнительных доходов);

– межбюджетные отношения (добиться устойчивого финансового обеспечения полномочий органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов);

– налоговые инструменты (создавать условия для развития экономики и увеличения ВРП);

– целевые субсидии и дотации (совершенствовать их систему, следить и анализировать, насколько эффективно они используются регионами. Повысить самостоятельность регионов и муниципалитетов в вопросах развития своей налогооблагаемой, доходной базы).

На мой взгляд, здесь следовало бы добавить ещё политико-управленческий блок, который, собственно, и позволит реализовать (либо не реализовать) все намерения по экономике и бюджетам.

Очень важной в «Основах государственной политики регионального развития» мне видится постоянная ссылка на органы государственной власти субъектов Федерации и их полномочия, а также на муниципальные органы власти (вернее, на «самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий»). Это особенно показательно на фоне концентрации власти на федеральном уровне и процессов огосударствления самоуправления, объединения муниципалитетов, которые под лозунгом оптимизации и эффективности полным ходом идут сегодня в российских регионах.

В частности, – в плане стимулирования регионов и муниципалитетов – документ предлагает, что меры поддержки будут реализовываться «при условии самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий» (!), при этом речь снова идёт о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, да к тому ж – на основе субсидиарной ответственности, что вообще является новшеством, поэтому очень хотелось бы увидеть реализацию этого принципа.

Предполагается уточнение полномочий федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов МСУ, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий, причём с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении. А помимо того – оптимизация системы и укрепление материально-технической базы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых не переданы органам исполнительной власти субъектов и органам МСУ, повышение уровня материального и социально-бытового обеспечения их работников (сотрудников) при условии установления мер ответственности за конкретные результаты работы по социально-экономическому развитию территорий. То есть речь вновь идёт об ответственности органов власти. Хотя, честно говоря, реализацию этого тезиса я представляю с трудом.

И, наконец, – отдельно – декларируется введение дополнительных механизмов привлечения граждан РФ к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учёта мнения населения при решении указанных вопросов.

Важнейший тезис новых «Основ» – это пространственное развитие экономики и социальной сферы. Думаю, Вячеслав Глазычев бы очень был рад, что они, наконец, прозвучали на таком уровне и легли в основу государственной политики. Напомню, что тема пространственного развития России была актуализирована в начале 2000-х годов. Были подготовлены специальные аналитические доклады (например, по ПФО, по Северо-Западу), есть очень качественные работы Владимира Княгинина, Петра Щедровицкого, Никиты Алексеева, Олега Генисаретского и других известных методологов (в 2005 году вышел знаковый сборник текстов по этой теме – «Формула развития»). Года с 2008-го понятие начинает появляться даже в некоторых правительственных документах по стратегическому развитию, но: где эти стратегии – и где пространственное развитие? Проектный подход и пространственное развитие – к этому органы власти не готовы.

Сегодня мы наблюдаем три основных подхода к управлению: это, во-первых, отраслевое управление, во-вторых – буквально «ручное» управление, в том числе – в проектах (хотя больше это относится к суперпроектам типа Олимпиады в Сочи или Чемпионата мира по футболу). Управление же пространственным развитием пока сводится, по-моему, лишь к объединению субъектов федерации и ликвидации муниципалитетов. Меж тем как корпорации, особенно транснациональные, пространственное управление используют весьма эффективно, что мы видим, в частности, на примерах явной специализации и развития некоторых российских территорий в интересах конкретных корпораций.

Что делать Кировской области в свете появления президентского указа? Думаю, что Игорь Васильев уже посадил своих подчинённых за учебники – штудировать теорию и практику пространственного развития. И что даны соответствующие указания по инициативам участия Кировской области в реализации стратегии регионального развития. Именно по инициативам – потому что иной подход, кроме инициативного, уже не перспективен.

Это касается и межбюджетных отношений, где инициативность также прописана открытым текстом – как для федералов, так и для регионов с муниципалитетами. В том числе – по приоритетным инвестиционным проектам и определению (уточнению) мест размещения особых (свободных) экономических зон, индустриальных и технологических парков, иных зон с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с передачей полномочий по таким зонам (где есть межбюджетные трансферты) на уровень субъектов Федерации. При этом передача полномочий будет сопровождаться передачей на уровень субъектов и мер финансовой ответственности за неисполнение обязательств по достижению конкретных результатов работы по управлению указанными зонами.

В чём таится основное противоречие между пространственным развитием и госуправлением? Прежде всего в том, что для пространственного развития нет административных границ. Именно об этом, думаю, Игорь Васильев говорил на совещании в Среднеивкине, призывая глав местного самоуправления смотреть шире своих полномочий. Формы кооперации могут быть совершенно различными: от объединения ресурсов соседних муниципальных образований (как в проекте «Большой Киров»), до объединения ресурсов соседних субъектов федерации. В любом случае, для Кировской области – если, конечно же, руководство нашего региона планирует сохранить его как субъект Федерации, – единственным способом удержаться на плаву, выйти из ситуации стагнации и депрессивных тенденций остаётся инициативность.

Ключевыми звеньями пространственной организации страны, в соответствии с новой региональной политикой, станут регионы-лидеры (и их административные центры как «точки роста» с ярко выраженной специализацией), которые будут «собирать» территорию как транспортные узлы, как зоны интеграции РФ с глобальной экономикой, как центры управления товарными, финансовыми, информационными, миграционными и прочими потоками. Является ли таковой Кировская область, или она будет вписываться в новую пространственную организацию через интеграцию – на уровне макрорегиона?

Что такое макрорегион, к слову, в документе написано довольно подробно: «Макрорегион – часть территории РФ, включающая в себя территории двух и более субъектов, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования». При этом и приоритеты, и цели, и задачи фактически уже определены в заявлении Владимира Путина о том, что «созданы и начали работать механизмы, стимулирующие опережающее развитие Дальнего Востока, российской Арктики, Северного Кавказа, ну, а позднее и Крыма и Калининградской области, то есть регионов, которые имеют особое значение с точки зрения национальных интересов, безопасности».

Кировская область – в силу своего географического положения – «особого значения с точки зрения национальных интересов» не имеет, поэтому вопрос о возможности появления макрорегионов с нашим участием пока остаётся без ответа. Как и вопрос о нашем «укрупнении» за счёт поглощения каким-либо регионом-донором (пока эта тема рассматривается в плане слияния национальных округов со своими соседями).

Пространственное развитие страны планируется федеральной властью и через транспортно-коммуникационную политику (типа Великий шёлковый путь, Северный морской путь и т.п.), при этом основным вопросом, по-прежнему, остаётся межбюджетное регулирование (которому посвящена едва ли не половина документа), в том числе – «определение размера бюджетных ассигнований федерального бюджета и средств федеральных инфраструктурных компаний, необходимых для строительства (реконструкции) объектов инженерной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения», а также «ассигнований федерального бюджета, выделяемых для стимулирования реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов регионального и местного значения». В качестве приоритетов выделено, во-первых, снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения и, во-вторых, инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала.

Из чего вновь возникает вопрос по Кировской области, которая, увы, не может похвастаться ни высокой плотностью населения, ни прогнозируемым наращиванием потенциала.

К слову, в плане регулирования плотности населения документ предлагает два основных направления работы. Это, во-первых, «сдерживание оттока населения с важных в геополитическом отношении территорий, не имеющих в обозримом будущем перспектив динамичного экономического развития, путём создания благоприятных социальных условий», а, во-вторых, «реализация мероприятий по развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой». Причём для городских агломераций, «способных успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках путём создания благоприятных условий для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы» предусматриваются меры стимулирования.

Новое качество миграционных потоков в России, как известно, сформировалось к началу 2000-х, а его главной отличительной чертой стало опережающее пополнение сверхкрупных и крупных городов за счёт населения малых и средних. И преимущественно – за счёт амбициозной молодёжи, которая уезжает для получения образования или за адекватной зарплатой по своим квалификациям и компетентности. По расчётам демографов, минимум семь российских городов-миллионников (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань и Самара) до сих пор имеют потенциал – а, соответственно и интерес – к притоку мигрантов: как в качестве рабочей силы, так и в качестве компенсации естественной убыли. Именно в этих городах активно идёт размещение новых наукоёмких, прорывных производств, и именно они рассматриваются, надо полагать, федеральным центром как конкурентоспособные на мировом рынке.

Из мер по стимулированию субъектов Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала, прописанных в документе, следует обратить внимание, что «проведение единой государственной политики в соответствии со стратегией пространственного развития Российской Федерации» вменяется органам власти субъектов и МСУ в качестве обязанности. А за неисполнение принятых на себя «обязательств по эффективному использованию бюджетных средств и достижению конкретных результатов в развитии соответствующих отраслей экономики и социальной сферы» для высших должностных лиц предусмотрена персональная (!) ответственность.

Для стимулирования же наиболее инициативных субъектов предусмотрены новые меры: предоставление грантов из федерального и региональных бюджетов соответственно субъектам РФ и муниципальным образованиям, достигающим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационности территорий, а также частичное зачисление в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению соответственно в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на соответствующей территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий.

Ну, а в завершение своего доклада, повторюсь: для Кировской области единственный способ удержаться в новых условиях на плаву и сохранить себя именно как субъект Федерации– это инициативность. Инициативность, инициативность и ещё раз инициативность.